Województwa do poprawki. Czy Elbląg wróci na Pomorze?

W swoim opracowaniu na celownik wziął pan głównie dawne miasta wojewódzkie, które straciły na znaczeniu podwójnie. Pierwszy raz, gdy przestały być stolicami województw, bo je wycięto z mapy i z 49 zrobiono 16, drugi - gdy praktycznie przestały być widoczne dla inwestorów, dla kultury, dla szkolnictwa wyższego. Ale jak zapewnić zrównoważony rozwój mniejszym miejscowościom, by nie zostały sprowadzone do roli „przedpokoju” miast ekswojewódzkich czy wojewódzkich? Miasta powiatowe nie chcą żyć tylko w cieniu, nie chcą być drenowane z kadr, mają swoje ambicje... Może proponowane przez pana zmiany oznaczają więc przede wszystkim szanse dla całych subregionów, dla nich są atrakcyjne? Na przykład dla Żuław, które nie byłyby rozdarte między województwa.

Tak, to jest znamienne. Podczas reformy w roku 1999 strona rządowa obiecywała, a strona społeczna łudziła się, że status administracyjny nie będzie już miał większego znaczenia, jeśli chodzi o możliwości rozwoju miast i regionów. „Przecież jest demokracja i wolny rynek, a gospodarka centralnie - czyli administracyjnie - sterowana to przeszłość”. Nic bardziej mylnego. Okazuje się, że sfera publiczna stanowi nadal znaczącą część gospodarki, a tym bardziej - życia społecznego. To w sferze publicznej są instytucje przyciągające twórczą warstwę społeczną, jak wyższe uczelnie, placówki kultury, agencje rozwoju i podmioty otoczenia przedsiębiorczości. A gdzie kwalifikowane kadry, tam inwestycje, bo obecnie głównym czynnikiem rozwoju jest kapitał ludzki. Dlatego miasta pozbawione statusu administracyjnego są gorzej widoczne również dla inwestorów prywatnych. W Polsce status miasta wojewódzkiego to „koncesja na wszystko”.

Każde miasto, żeby się rozwijać, musi mieć przypisany zakres funkcji stosowny do swojego potencjału demograficznego. Im większe miasto, tym potrzebuje więcej funkcji, i tym bardziej różnorodne i zaawansowane powinny to być funkcje. Są to funkcje egzogeniczne, z których korzysta nie tylko samo miasto, ale - przede wszystkim - jego otoczenie. Dlatego słabość bieguna wzrostu odbija się ujemnie na sytuacji całego regionu. Jeśli niektóre duże miasta zostały wyróżnione statusem wojewódzkim, za czym poszło przypisanie różnych innych funkcji o zasięgu regionalnym, a inne zostały pominięte, nie ma co się dziwić, że te pierwsze rozwijają się lepiej. Dość porównać Olsztyn z Elblągiem czy Gorzów z Koszalinem.

Z kolei miasto średniej wielkości nie może i nie potrzebuje mieć tylu funkcji co miasto duże. Malbork nie będzie pełnił tak wielu i tak specjalistycznych zadań, jak Olsztyn czy Toruń. Ale może posiadać wybrane funkcje regionalne, ponadpowiatowe. Jedne - jako usługi dla własnego zaplecza, inne - dla większego regionu, na zasadzie deglomeracji. Przykładem funkcji regionalnej w Malborku jest Archiwum Państwowe dla dawnego województwa elbląskiego. Wzmocnienie Malborka jest korzystne także dla Sztumu, który leży w jego zapleczu, w zasięgu swobodnego dojazdu, o ile będzie sprawny transport publiczny. Tak samo dla Malborka korzystne jest wzmocnienie Elbląga - i odwrotnie. Miasta te leżą na tyle blisko, że mogą wzajemnie uzupełniać swoje funkcje, korzystać z synergii. Jednocześnie Elbląg to nie Gdańsk, który jest metropolią „wszystkomającą” i nie potrzebuje obopólnej współpracy z otoczeniem; jedynie pozyskuje z niego kapitał ludzki. Natomiast wzmocniony Elbląg nie będzie wysysać wszystkich zasobów ze swojego zaplecza. Różnica w atrakcyjności, potencjale między Elblągiem a Malborkiem istnieje, ale nie jest przytłaczająca. Odmiennie Trójmiasto, które drenuje cały obszar podległy mu administracyjnie, a nawet większy. Usunięcie granicy wojewódzkiej dzielącej Elbląg i Powiśle byłoby z korzyścią dla obu stron. W nierównej konkurencji z Gdańskiem i Olsztynem zjednoczony region będzie miał mimo wszystko większe szanse niż mają je Elbląg i Malbork osobno. Należy też dążyć do podniesienia formalno-administracyjnego znaczenia tych ośrodków. Przy czym nie oznacza to dążenia do rozdrabniania układu województw, ale wprowadzenie wzorca województwa wieloośrodkowego, w którym jest kilka mocnych miast regionalnych.

A skoro tak, to przy okazji województw wieloośrodkowych, o które pan postuluje, można byłoby rozpocząć dyskusję o likwidacji powiatów. One niczego obywatelom nie dają. Nie mają znaczenia jednoczącego, rozwojowego, często nie są żadną małą ojczyzną, nawet jeśli tak są nazywane przez ich włodarzy. Nie mają żadnych kompetencji i finansów, by coś scalać i ożywiać. Świadczone usługi można bezproblemowo przy takiej koncepcji przenieść do najbliższego średniego miasta. W praktyce powiat dla mieszkańca sprowadza się do wydziału geodezji, architektury i komunikacji, a przecież prócz tego aparatu administracyjnego są jeszcze radni, członkowie zarządu. To kosztuje.

To prawda, że powiaty w obecnej postaci są „nijakie”. Mimo że jest to wybieralny samorząd, na tym szczeblu wykonywane są głównie zadania administracji rządowej - działają tu ustawowe „służby, inspekcje i straże” na czele z policją; podobny zasięg mają rejonowe sądy i prokuratury. Jednak fakt ustanowienia - jeszcze przed reformą powiatową - rejonów administracyjnych wskazywałby na potrzebę istnienia takiego pośredniego szczebla zasadniczego podziału terytorialnego, tyle że niekoniecznie jako jednostki samorządu. Z geograficznego punktu widzenia problem z powiatami jest podobny jak z województwami. Mianowicie układ powiatów jest niekonsekwentny. Wbrew jasno określonym minimalnym wymaganiom utworzono ich o kilkadziesiąt więcej niż planowano. Najmniejsze powiaty nie różnią się - wielkością i strukturą - od największych gmin miejsko-wiejskich. Kto nie wierzy, niech porówna powiat sejneński i gminę Pisz na pojezierzach albo podmiejski powiat brzeziński koło Łodzi i takąż gminę Goleniów koło Szczecina. Tak samo najmniejsze miasta powiatowe, liczące po kilka tysięcy ludności, nie różnią się istotnie - wielkością i funkcjami (poza tymi z administracyjnego przydziału) - od dużych ośrodków gminnych. Powyższe nie oznacza, jakoby powiaty były zbędne. Raczej należy dążyć do racjonalizacji ich układu.

Powinny wyraźnie różnić się od gmin i być odzwierciedleniem realnych struktur funkcjonalno-przestrzennych. Widziałbym powiat jako obszar funkcjonalny wokół miasta dużego bądź średniego. Takie powiaty „aglomeracyjne” powinny mieć kompetencje w zakresie planowania przestrzennego i organizacji transportu publicznego. Byłaby to odpowiedź na naglące wyzwania polskiej przestrzeni, jakimi są suburbanizacja - rozpraszanie zabudowy w obszarach podmiejskich, oraz wykluczenie transportowe - obecny brak ustawowego organizatora, który byłby odpowiedzialny za komunikację podmiejską. Sprawa korekty powiatów często wypływa przy dyskusji o województwach. Należy jednak podkreślić, że zagadnienia te można rozważać oddzielnie. Próba jednoczesnej reformy więcej niż jednego szczebla podziału byłaby bardzo ryzykowna, tak w wymiarze merytorycznym, jak i politycznym. W swoim ostatnim opracowaniu postuluję korektę układu województw bez ingerencji w niższe szczeble.

Sceptycy pokręcą nosem i powiedzą, że te zmiany niczego wielkiego nie przyniosą. Bo co da przesunięcie granic w jedną czy drugą stronę. Uczyni cały region silniejszym poprzez tę wieloośrodkowość? Jak sprawić, by największe miasta współpracowały, a nie rywalizowały? W Trójmieście to się udało. Ale co zrobić, by Elbląg, jeśli wróci na Pomorze, był traktowany jak równorzędny partner, a nie ośrodek gdzieś tam, na uboczu? Na pewno przyjrzał się pan administracyjnej mapie Polski uważnie, że z korektą województw nie było jak u Barei: „A jezioro damy tu”?

Najlepsze rozwiązania ustrojowe nie zastąpią ludzkiej dobrej woli. Jednak formalna wieloośrodkowość daje wyróżnionym miastom lepszą pozycję wyjściową w politycznej rozgrywce o wpływy, o inwestycje rozwojowe. Korekta podziału terytorialnego powinna iść w parze z ustanowieniem formalnej hierarchii planistycznej. Poszczególne kategorie ośrodków powinny mieć przypisane standardowe, gwarantowane wyposażenie w infrastrukturę publiczną. Chodzi o instytucje wyższego rzędu, wpływające na możliwości rozwojowe, na atrakcyjność danego miasta: uczelnie wyższe, szpitale, placówki kultury. Dalej ustawa powinna zobowiązywać rząd i samorządy województw, by w strategiach rozwoju pierwszeństwo wsparcia miały ośrodki, które w danej kategorii planistycznej wykazują największe niedobory w rozwoju odpowiednich funkcji. Takie rozwiązania zmierzałyby do obiektywizacji polityki rozwoju, a tym samym przeciwdziałały przejmowaniu inwestycji rozwojowych przez najsilniejsze ośrodki.

Czy Elbląg byłby traktowany jako równorzędny partner przez Trójmiasto? Wątpię. Ale czy jest tak traktowany przez Olsztyn? Niestety nie. Moim zdaniem jest to największy błąd, jaki popełnili olsztynianie przez dwie dekady dzierżenia „wojewódzkości”. Nie wykorzystali szansy, by zaprosić elblążan do współpracy na równych warunkach, i tym samym przekonać ich do wspólnego województwa. Ten problem dotyczy zresztą większości, jeśli nie wszystkich województw - poziom samolubstwa i arogancji elit miasta wojewódzkiego w stosunku do „prowincji” jest rażący. Jest on tym wyższy, im większy ośrodek wojewódzki. Dlatego też - żeby przełamać tę patologiczną sytuację - uważam za nieodzowne upowszechnienie modelu województwa dwubiegunowego bądź wieloośrodkowego.

Słupszczanie marzyli o województwie środkowopomorskim. Czy Pana koncepcja nawiązuje do tamtej inicjatywy? Co proponowana zmiana oznacza dla Słupska? Przestanie być peryferyjnym miastem? Może mieszkańcy będą zadowoleni.

Pomorze Środkowe jest niejako „najbardziej pominiętym” regionem w ostatnim wojewódzkim rozdaniu. Mamy wszakże 16 (dość) dużych województw, co jest nawiązaniem do stanu sprzed roku 1975. Wtedy jednak województw było 17, a tym jednym brakującym jest koszalińskie. Za istnieniem odrębnej jednostki w tym miejscu przemawia też geografia: jest to region najbardziej oddalony od obecnych ośrodków wojewódzkich. Jest narażony na marginalizację, której zresztą ulega. Zwłaszcza Koszalin degraduje się w stosunku do porównywalnej wielkości miast w kraju. Jest to też region o niskiej gęstości zaludnienia i niskiej ogólnej liczbie mieszkańców, co jest zarówno ograniczeniem w rozwoju, jak i utrudnieniem dla koncepcji powołania oddzielnego województwa. W sukurs przychodzi tutaj znowu idea województwa dwubiegunowego. Również w obecnym układzie Koszalin powinien stać się drugim ośrodkiem wojewódzkim w zachodniopomorskim.

Natomiast Słupsk - jako miasto nieco mniejsze, z wyraźnie mniejszym przyległym regionem, o krótszej tradycji ośrodka administracji regionalnej - ma szansę podnieść swoją rangę w duopolu z Koszalinem. Jeśli oba miasta będą należeć do jednego województwa, powinny dzielić się funkcjami jego głównego ośrodka. Zjednoczenie Pomorza środkowego jest zresztą celowe niezależnie od formalnej rangi jego głównych miast. Obecny przebieg granicy jest niekorzystny zwłaszcza do Słupska. Pobliskie Sławno, należące do jego regionu funkcjonalnego, znajduje się już w sąsiednim województwie.

Malborczyków na pewno połechce nazwa użyta w pana koncepcji. Województwo malborsko-mazurskie brzmi dumnie. A co mogłoby oznaczać dla miasta w praktyce? Obecnie jest jakby spisane na straty, trafiło na listę ośrodków tracących funkcje społeczno-gospodarcze, którą przygotowała PAN. Co można zrobić, zamiast siąść i płakać?

Nazwy województw mają duże znaczenie - tożsamościowe i wizerunkowe. Myślę, że autorzy ostatniej reformy nie spodziewali się, iż użycie nazw historycznych w stosunku do województw o granicach ustalonych według innych kryteriów, będzie wywoływać tak duże spory na tle tożsamości regionalnej. Proszę zobaczyć, co się dzieje w województwie „śląskim”, którego połowa to historyczna Małopolska. Jak Górale żywieccy, częstochowianie i Zagłębiacy alergicznie reagują na próby nazywania ich „Śląskiem”. Tak samo o swoją tożsamość walczy Ziemia Radomska, której główna część znalazła się w województwie mazowieckim. A jednak jest to historyczna Sandomierszczyzna, północna Małopolska; i dlaczego radomianie - te „dumne warchoły” - nagle mieliby zacząć utożsamiać się z Mazowszem? Nazwa „malborskie” nawiązuje do województwa istniejącego w I Rzeczpospolitej. Województwo to stanowiło północno-wschodnią część Prus Królewskich, obejmując Powiśle, Elbląg i Warmię. Przypomina czasy, kiedy zamek w Malborku był jedną z rezydencji króla polskiego. Trwało to przez ponad trzy wieki, to jest dłużej niż okres, przez który Malbork był siedzibą wielkich mistrzów krzyżackich. Warto o tym przypominać - malborczycy mają niemałe powody do dumy, zresztą i wielka historia „krzyżacka” to także atut, którym warto grać.

Rzeczpospolita Obojga Narodów to najchwalebniejszy okres dziejów Polski - powinniśmy do niego sięgać, choćby przez wykorzystanie historycznego nazewnictwa (byle tylko trafne!). Przy okazji taki zabieg: utworzenie nazwy województwa od miasta znaczącego historycznie, zaś obecnie zmarginalizowanego - jest dla niego wzmocnieniem wizerunkowym. Jest to próba przełamania degradacji takich miast jak Malbork. Ponadto odwołanie się w nazwie do historycznego ośrodka, zamiast do współczesnego centrum funkcjonalnego, podkreśla policentryczność województwa. Trzeba jednak pamiętać, iż nazwa województwa jest mimo wszystko wtórna w stosunku do jego terytorium. Jeśli dziwaczne miano wymyślone przez ekspertów nie byłoby dobrze odbierane przez społeczności regionalne, nie należy go forsować, lecz zaproponować bardziej neutralną alternatywę.

Czy rzeczywiście korekta granic województw to dla północnej części Polski dobra zmiana? Pomorskie jest uznawane za bogate województwo, Sopot to wręcz najbardziej idealne miejsce do życia w krajowych rankingach. Nie boi się pan, że ktoś zapyta: „I po co to psuć?”. Można spodziewać się takiej reakcji ze strony władz samorządowych województwa pomorskiego - one mogłyby niektóre warianty pana koncepcji odebrać jak stratę. Jak przekuć to na język korzyści?

Bogactwo województwa pomorskiego dotyczy aglomeracji Trójmiasta. To zresztą typowa sytuacja: „najbogatsze” są województwa z wielkim ośrodkiem metropolitalnym. Gdańsk, Kraków, Poznań, Wrocław, nie mówiąc o Warszawie - tworzą wielkie aglomeracje, które zawyżają średnie miary statystyczne dla swoich województw. A jednak w ich województwach znajdują się także regiony doświadczające długotrwałego kryzysu. Im większe województwo, tym większe rozwarstwienia. Celuje w tym niedorzecznie wielkie mazowieckie, ale i w pomorskim region Słupska nie należy do liderów wzrostu.

Wielkie metropolie, wysysające zasoby z podległych sobie województw, są zadowolone z obecnego stanu rzeczy. Ich elity często nawet nie mają świadomości, że w Słupsku, Elblągu czy Malborku nie chodzi się popołudniami do luksusowej restauracji na ośmiorniczki. One będą pytać: „Po co to psuć?”. To nie dla nich, lecz wbrew nim potrzebujemy reformy ustroju województw. Inna sprawa, że Gdańsk, Kraków czy Warszawa są na tyle silnymi, samowystarczalnymi organizmami, że skutków tej reformy w ogóle nie odczują. Granice województw nie będą barierą dla tych, którzy nadal będą chcieli przenieść się czy dojeżdżać do metropolii. Natomiast dla drugorzędnych dużych miast, jak Koszalin czy Słupsk, mogą być szansą na budowanie silniejszej pozycji regionalnych biegunów wzrostu.

Warianty zmian są cztery...

Wariant I „minimalny” to powściągliwa korekta obecnego układu. Nie powstają w nim nowe województwa, ma miejsce jedynie korekta granic. Do województwa pomorskiego przechodzi Elbląg, jednocząc się z Powiślem, czyli swoim zapleczem regionalnym. Dodatkowym czynnikiem jest znacznie mniejsza odległość od Trójmiasta niż od Olsztyna. Jest to powrót do granicy województw sprzed roku 1975. Analogiczny ruch następuje po drugiej stronie województwa pomorskiego, gdzie do zachodniopomorskiego przechodzi Słupsk. Jest to przywrócenie funkcjonalnego i historycznego regionu Pomorza Środkowego. Ponadto w wymiarze osadniczym - duopolu tworzonego przez Słupsk z Koszalinem. Tym samym zniesiona jest granica odcinająca Słupsk od leżącego w jego zapleczu pobliskiego Sławna. Nowe zasięgi województw nawiązują do historycznej granicy między Pomorzem Gdańskim a Szczecińskim. W pomorskim zostają Bytów i Lębork, tak by zachować w jednym województwie całość Kaszub. Ponadto na zachodzie Myślibórz, ciążący do Gorzowa, powiększa województwo lubuskie. Miasto to należało do województwa gorzowskiego po roku 1975.

W wariancie II „umiarkowanym” zostaje szerzej zastosowany ustrój dwubiegunowy. Do stawki ośrodków wojewódzkich dołącza Elbląg. W ramach usuwania granic rozcinających regiony miast średnich z zachodniopomorskiego do wielkopolskiego przechodzi Wałcz. Uzasadnia to zarówno bliskość Piły, jak i historyczna przynależność miasta do Wielkopolski.

Wariant III „równoważący” to dalej idące ograniczenie województw ośrodków metropolitalnych. Zabieg ten obejmuje również województwo pomorskie, z zastrzeżeniem zachowania całości Kaszub. Co więcej, do pomorskiego przechodzi Tuchola. Tak jednoczy się etnograficzny region Borów Tucholskich, stanowiący południową forpocztę Kaszub. Ponadto zniesiona zostaje granica rozcinająca zaplecze Chojnic, które wobec znacznego oddalenia od większych miast są predysponowane do roli ośrodka regionalnego. Natomiast Powiśle elbląskie przechodzi do województwa warmińsko-mazurskiego. Rozgraniczenie nawiązuje do zasięgów małego województwa elbląskiego oraz współczesnej diecezji elbląskiej. Powiększenie jednostki Olsztyna pozwala zwrócić Nowe Miasto Lubawskie pomniejszonemu kujawsko-pomorskiemu, zgodnie z jego przynależnością historyczną.
W tym wariancie powstaje województwo krajeńsko-pomorskie. Dzięki powiązaniu Pomorza Środkowego z wielkopolskim regionem Piły województwo czyni zadość standardom wielkościowym. Ma to tradycję w postaci dużego województwa koszalińskiego sprzed roku 1975. Obecnie regiony te jednoczy diecezja koszalińsko-kołobrzeska oraz zasięg Polskiego Radia Koszalin. Ponadto na zachodzie następuje „rozszycie” obecnego województwa lubuskiego. Zabieg ten zmierza do wzmocnienia województw na ścianie zachodniej, co ma znaczenie geopolityczne, zważywszy na sąsiedztwo potężnych landów Berlina, Brandenburgii i Saksonii. Gorzów współtworzy nowe województwo lubusko-pomorskie ze Szczecinem.

Wreszcie wariant IV „makroregionalny” stanowi powrót do koncepcji dużych województw, opartych o wielkoskalowe układy osadnicze, w szczególności ośrodki metropolitalne. Jednak te największe miasta - w celu utrzymania równowagi sił - pozbawione są wojewódzkich funkcji administracyjnych. Siedzibami organów zostają inne duże oraz wybrane średnie miasta, przy zachowaniu zasady dwubiegunowości. Na zachodzie województwo zachodniopomorskie wraz z regionem Gorzowa. Sąsiednie województwo mazursko-pomorskie to połączenie pomorskiego i warmińsko-mazurskiego z poprawką na granicy południowej. Należy zastrzec, iż wariant IV jest jedynym, którego wprowadzenia nie zaleca się obecnie. Jest to do rozważenia dopiero po przejściowym okresie obowiązywania któregoś z wariantów wcześniejszych. W tym czasie musi nastąpić wzmocnienie policentryczności krajowej sieci osadniczej.

CZYTAJ TEŻ: Dziesięć tysięcy głosów pod petycją za rozwojem portu. Co dalej z handlem i żeglugą w Elblągu?

Jesteśmy na Google News. Dołącz do nas i śledź "Dziennik Bałtycki" codziennie. Obserwuj dziennikbaltycki.pl!